朴光贤

虽然检察机关作为法律监督机关的地位并未发生改变，同时检察人必须树立正确的履职理念，法律监督并不一定非要以侦查权作为支撑，[58] 一旦人们可以不受惩罚地不服从，人们就会正大光明地不再服从。

不论如何，至少在涉及犯罪调查时，调查活动要定位在刑事侦查范畴，律师介入不仅是优劣取舍的问题，还是底限问题。[4] 正当法律程序作为英美法上重要的宪政和法治原则，起源于英国大宪章运动有关国家的法律的措辞，发迹于汉密尔顿在美国1787年纽约州批准宪法会议。

现行宪法于是增设了作为国家机构的中央军事委员会领导全国武装力量。即便调查活动定位于行政权，涉及限制实际基本权利时也要接受程序性控制。程序性控制 【全文】 2017年5月2日，全国人大网站公布《全国人大常委会2017年立法工作计划》，要求做好深化国家体制改革的重点立法工作。[24] 参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。（三）监察委员会调查活动法律规制之路径 监察委员会调查活动至少在涉及犯罪调查时要定位在刑事侦查范畴，否则将形成人权灾难。

[25]未来监察委员会在办理职务类刑事案件时应与有关司法机关分工负责、互相配合、互相制约。该监督贯穿于刑事诉讼活动的始终，如立案审查、审查批准逮捕、审查起诉、不起诉决定、监督法庭审理活动和监督判决执行等等。为保证党组织在内部决策的正确，意见提出的总体要求是坚持民主决策集体领导，具体包括坚持民主集中制，遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定立法中的重大问题等。

二是，党对立法工作的领导，是否包括路线的领导？我们讲党的领导，习惯称路线、方针、政策的领导，但对于立法工作，意见强调的是方针政策的领导，那么，是否还包括路线的领导？我们党自成立以来，坚持什么样的路线，始终是一个根本性问题，路线的冲突甚至斗争几乎从未间断。七、党领导立法工作的长远方向 坚持党对立法工作的领导，是实行依法治国的重要前提，是做好立法工作的根本保证，决不能动摇。路线方针政策符合国情和实际，得到社会认同和群众拥护，正确反映了社会发展方向，再通过法定程序上升为国家意志，就是水到渠成之事。如何界定党领导立法的主体范围，涉及对1982年《宪法》的理解。

把党领导立法工作的主体范围明确了，就可解决谁才可以代表党领导立法的问题，把党领导立法工作的性质明确了，就可以保证立法工作沿着正确的道路前进，把党领导立法工作的方式明确了，就可以正确处理党与国家机关在立法工作中的关系，把党内民主决策集体领导的程序明确了，就可以保证党内形成的领导决策的正确，把党委领导立法与人大及其常委会主导立法的关系处理好了，就可以保证党的主张顺利通过法定程序上升为国家意志，把党领导立法与保证国家机关依法行使职权的关系处理好了，就可以保证党在宪法法律的范围内活动，做好党内法规与国家法律的衔接协调。第二，党领导立法工作，要靠党的路线方针政策的正确。

[1]项淳一：《关于学习宪法的几个问题》，《人大工作通讯》1995年第19期。在这一情况下，党领导立法工作，两个集体形成的意见主张，多半情况下是一致的，但也有可能是不一致的，一旦发生了不一致甚至相互冲突的情形，有人对决策人数的比例提出质疑，怎么办？ 第四，如何认识处理党内民主决策集体领导与发挥地方党组织主要负责人作用的关系？意见在强调党对立法工作实行民主决策集体领导的同时，又明确要求，有立法权地方的党委要建立健全领导立法工作责任制，党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人职责，做到三亲自，即：重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调。还有一个重要的具体问题：党委领导立法的主体与人大及其常委会主导立法的主体，分别是什么范围和什么关系？现在，不仅党委领导立法的主体不甚明确，人大及其常委会主导立法的主体也不甚明确，党委中的哪一个主体领导人大及其常委会中的哪一个主体，同样缺乏统一规范。这三个文件先后对党在不同历史时期如何领导立法工作，提出了一系列要求，对当代中国的立法乃至民主法制建设的全局性事业，产生了广泛深刻影响。

这两种方式中，前者是指，要不要制定一部法律，事前需要报请中央审批，而后者是指，已经确定要制定或修改一部法律了，须将法律所解决的主要问题报请中央原则批准。这部《宪法》在序言中写了党的领导，但是，党是指什么范围的主体，宪法并没有明确界定。研究解决这些问题，需要深入贯彻十八大以来党的一系列重要文件，特别是十八届六中全会精神，不断加强和改善党的领导，健全完善人民代表大会制度的政治体制。二、党领导立法工作的性质是什么 通常说，党的领导包括政治、思想和组织的领导。

八次会议彭真都出席了，但会后，在《宪法》修改讨论的各种场合，他从来没有传达和透露政治局会议的讨论情况，而是鼓励大家充分发表意见。[4]原则批准实际是政治审查，是指党中央对法律草案所要解决的主要问题进行原则性、政治性审查，看是否符合党的路线、方针、政策，如果符合，就原则批准。

要科学处理好坚持党的领导、坚持人民主体地位、发挥人大及其常委会主导作用的关系，是一件不易之事。对于要不要制定一部法律，中央把关很严，而在确定制定或修改一部法律后，中央的把关是原则性的。

习近平总书记在党中央领导立法工作中处于核心地位，有立法权地方的党委主要负责人在领导地方立法工作中处于第一责任人地位，这是做好立法工作必须坚持的重要政治原则。应当说，彭真的这个说法是立宪的原意。但是，国务院有的部门党组书记和部门负责人是由两个人担任的，在这种情况下，一旦部门负责人要制定规章或者在规章中规定某一内容，党组书记不同意，怎么办？ 再比如，党通过人大常委会的党组领导立法工作，人大常委会党组可以通过党内民主集中制的原则对人大常委会的党员委员下命令，要求他们在审议表决过程中坚决贯彻落实党委部署，遵守政治纪律和政治规矩，确保党委的主张得以实现，但党员委员依照宪法法律规定，有独立思考和无记名投票表决的权利，在这种情况下，党的领导与宪法法律规定发生冲突，党员委员不执行党组的命令而依照宪法法律规定行使表决权，怎么办？ 以上几个假设性案例是随时可能发生并已有发生的，对这类问题，需要慎重研究解决。各级党委应当总结吸取有益经验，并在实践中摸索创新，找出一套办法，既有利于加强党对立法工作的领导，又有利于在立法机关充分发扬民主，使党的领导与人大及其常委会的民主立法相辅相成、相得益彰，有效保障党的主张与人民意见一致，并通过法定程序上升为国家意志。在这种情况下，如何理解和执行党对立法工作的领导？应当建立什么样的机制来避免用群众不赞成的方针政策领导立法工作？地方党委的方针政策还有一个是否与宪法法律相抵触的问题，如果某一方针政策违背了宪法法律，而依照宪法法律的规定，地方人大及其常委会在本行政区域内又负有监督宪法法律实施的职权，这种情况下，如何来理解和贯彻党的方针政策对立法工作的领导？ 三、党应当用何种方式领导立法工作 按照1979年彭真给中央的报告，党领导立法＿工作的方式主要有两种：一种叫审批，即今后新草拟的和修订的法规，在提出前都由主管草拟的或负责修订的国务院或人大直属的机关，报请中央审批。比如，一级党的组织及其负责人在领导立法时贯彻党中央的方针政策，能否说这个党的组织及其负责人就代表了党中央？比如，党中央的领导人常常可以代表党中央作出很多重要的政治和法律行为，但是，如果有关方面在立法中对党的方针政策的理解发生意见分歧，该领导人出面协调时，他个人的意见能否代表党中央，能否说成是党中央的意见？再比如，地方立法的不少内容具有自主性和创制性，并没有党中央直接的方针政策依据，地方党的组织及其负责人对这类立法工作提出意见和主张时，能否说是在代表党？ 意见没有从正面对党领导立法工作的主体做明确规范，只是根据具体情况，提出了党中央、中央政治局常委会议、中央政治局会议、全国人大常委会党组、国务院党组、有立法权地方的党委以及地方党委的主要负责同志等主体，在不同立法事项中的具体领导任务和方法，但这些具体要求尚不能解决实践中出现的各种问题。

[3]这就把正确放到出发点和落脚点的位置。他认为，只有中央的领导才是代表党的领导，任何一个党组织或者领导人如果离开了党的路线、方针、政策，都不能代表党说话，不能说反对支部书记或者反对某个领导人就是反党。

第五，党领导立法工作，应当坚持有利于增强而不是削弱人大及其常委会权威的原则，在领导立法工作的过程中，坚持人民主体地位，切实充分发挥人大及其常委会的主导作用。但理论和实践中，对于如何学习、领会和不折不扣地贯彻落实意见，仍然有不少重要问题需要研究回答。

意见印发以来，得到各级党组织的有效实施，产生了积极效果。群众路线贯彻好了，党对立法工作的领导就顺利。

第四，党领导立法工作，应当充分发挥人大及其常委会组成人员中党员代表委员的先锋模范作用。而党对立法工作的领导，又是以党中央和中央办公厅印发的三个重要文件为依据的。而人大及其常委会常常是几十人甚至几百人、上千人的审议表决，两者的决策都是民主决策，但相比下来，党内显然是少数人的决策，人大及其常委会是明显多数人的决策。十八届四中全会提出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。

总结历史可以发现，党对立法工作的领导，在不同的历史时期，有不同的方式和特点。比如，党委主要负责人亲自领导三类立法工作的意见，是否应当先经党内讨论和作出决定？如果党内没有或者来不及讨论决定，党委主要负责人能否代表党委对立法工作中出现的紧急重大问题亲自过问？比如，党委主要负责人对领导立法工作的意见与党委内部其他负责人的意见不一致，怎么办？他的第一责任人的职责又如何体现？再比如，由于党委主要负责人在党委中的重要地位，其他党委负责人出于各种考虑，可能不对主要负责人领导立法工作的主张发表不同意见，在这种情况下，党对立法工作的领导又如何体现民主决策集体领导的性质？ 还需要进一步讨论的问题是，如何看待党委负责人包括党中央主要领导人个人在领导立法工作中的作用？这实在是一个特别重大的问题。

按照意见的要求，要把党的领导贯彻到立法全过程，党明确立法工作中的重大问题，党中央和有立法权地方的党委要讨论决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议。有的地方党委办公厅、研究室等机构及其负责人的意见也经常能决定立法的内容和走向。

第三，如何看待党内决策与国家机关特别是立法机关决策中的人数比例关系？党内对重大立法问题进行决策，一般是党委常委的几个人或者十几个人进行决策，要拿到党委全体会议上进行决策的问题是很少的。但是，在参与起草的多个部门中，很可能有党委的办公厅、研究室、组织部、宣传部等工作机关，那么，在起草中，党委的这些机关及其工作人员能否起领导作用？如果可以起领导作用，又以什么名义和程序实行领导？这种领导是对人大及其常委会的工作机构还是对人大及其常委会这一权力机关的领导？如果党委的机关和人员在这一过程中起领导作用，还能不能说人大及其常委会在立法中发挥主导作用？ 再举一例：如果地方党委主要负责人对人大常委会工作机构的立法辅助文件做出批示，然后，工作机构通过人大常委会内部的运转环节，将这一批示通过法定程序上升为地方性法规的内容。

第八，党领导立法工作，需要高超的政治智慧和政治艺术。三个文件中，特别重要的是2016年2月党领导立法工作的意见（以下简称意见）。那么，党对立法工作的领导，能否排除路线领导？恐怕不能。应当说，意见提出的这些领导方式，有现实针对性，十分必要，但在实践中如何把握，仍然有一些问题需要研究：一是，党明确立法工作中重大问题的范围和方式是什么？二是，立法中哪些具体类型的重大体制和重大政策调整，需要由党中央和有立法权地方的党委讨论决定？三是，对于重大体制和重大政策调整，党内何时讨论决定，是在立法之前还是在立法过程中，是先一锤定音，还是在立法过程中出现分歧意见之后再讨论决定？四是，对党内讨论决定的结果，立法机关特别是人大及其常委会是否还可以在审议中提出不同意见？如果出现了倾向性的不同意见，怎么办？如果社会上也出现倾向性不同意见，怎么办？五是，党中央和有立法权地方的党委协调解决重大立法争议，这种协调是超脱性、程序性的协调，还是可以直接表明立场，对重大立法争议的具体内容拍板决定？ 四、党内如何坚持民主决策集体领导 上一问题说的是党在外部对有关国家机关修改宪法、制定和修改法律法规规章的领导方式，那么，党组织在内部如何形成领导立法工作的决策呢？这是一个极为重要的前提性问题，因为只有党组织在内部形成的决策是正确的，才能保证其对立法工作领导的正确。

第六，党领导立法工作，应当依靠党内高度民主、高度科学的决策程序，只有这个决策程序比国家机关的决策程序先进发达，才能保证党委决策的结果先进于国家机关的决策结果，从而顺利实现对立法工作的领导。但是，修宪时任彭真秘书的项淳一却把党的范围限定在党中央。

这样，对于某一重大立法问题，党委在作出领导决策前，应当先在党内征求意见。党中央对立法中主要问题的原则批准，一个重要特点是，不对法律草案的具体内容发号施令、一锤定音、拍板决定。

注释: *本文系作者担任首席专家的研究阐释党的十八届四全会精神国家社科基金重大课题《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》（项目编号：14ZDC009）的阶段性成果。2016年的意见也类似这个表述，叫坚持主要实行政治领导，即方针政策领导。